Как законотворцы собираются подправить проект реформы туротрасли в паузе между думскими чтениями?
Незадолго до сдачи в печать этого выпуска «ГЛ» Госдума приняла в первом чтении проект поправок в закон «Об основах туристской деятельности в РФ». Предложенные изменения подвергаются резкой критике со всех сторон. Есть уже шутка по этому поводу: поправки делятся на три категории: во-первых, вредные для бизнеса, во-вторых, бесполезные для него и, в-третьих, несуразные. Если серьезно, то надежда сейчас только на то, что между первым и вторым думскими чтениями проект подвергнется серьезной доработке и станет выполнимым. О пользе для рынка уже никто особо и не грезит.
В какую сторону от направления, заданного законотворцами, может отклониться окончательный чистовой вариант реформы? На этот вопрос мы попытаемся ответить. А вы уже сами решите – сможете ли пережить.
Вредно. Еще вреднее
Чтобы понять масштаб грядущих изменений, приведем тезисный обзор поправок, утвержденных Госдумой в первом чтении.
Первое и самое неприятное для участников рынка: фингарантии предполагается увеличить на порядки.
Цитируем законопроект: «500 тысяч рублей – для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма или въездного туризма; три процента (на 2015 год), а с 2016 года пять процентов общей годовой цены туристского продукта в сфере выездного туризма за год, предшествующий отчетному, но не менее 50 миллионов рублей – для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма».
Исчислять сумму ФИГ придется уже не от туроператорской маржи, а от всех денег, поступающих от клиентов за туры.
Страховщики отказываются выдавать фингарантии даже при ныне существующих условиях. И никто так и не разработал механизмов, которые позволили бы им продолжить сотрудничество с туроператорами без запредельных финансовых рисков. А банкиры, учитывая ситуацию в отрасли, готовы выдавать туроператорам фингарантии только при условии стопроцентного финансового обеспечения. Хочешь ФИГ на 50 млн – заморозь эту сумму на депозите.
Все понимают: данный пункт законопроекта откровенно нереализуем.
Дальше. Под эгидой «Турпомощи» помимо того фонда, который уже имеется, предполагается создать отдельные фонды персональной ответственности для каждого туроператора выездного туризма. Производитель туруслуг должен будет декларировать, сколько клиентов он планирует отправить за рубеж в очередном году, и сдавать в свой фонд по 100 руб. на каждого будущего туриста.
Туроператоры из первой пятерки окажутся вынужденными замораживать в фондах «Турпомощи» сотни миллионов рублей. Смысл этих разных «копилок» в следующем. Если туроператор прекращает деятельность, то экстренную помощь туристам оказывают из средств его персонального фонда. Если этих денег не хватает, тогда задействуют компенсационный фонд (который переименуют в резервный).
Еще одна важная цитата из законопроекта:
«Туроператоры, не осуществлявшие в отчетном году деятельность в сфере выездного туризма, а также юридические лица, намеренные осуществлять туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма и ранее не осуществлявшие такую деятельность, должны иметь фонд персональной ответственности в размере не менее чем 30 миллионов рублей».
То есть за вход на рынок производства туруслуг придется платить 30 млн. Представляете?
ФИГи и фонды суммарно создают просто астрономическую финансовую нагрузку на туроператоров.
Помимо этого, законопроект содержит одиозную поправку «от имени и по поручению», словно и не было всех лет, когда вокруг нее шли ожесточенные дебаты. На всякий случай напомним: суть поправки в том, чтобы турагентства имели возможность продавать клиентам турпродукт, действуя только от имени и по поручению туроператоров. В результате поставщик становится обязанным предоставить туристу услуги, даже если посредник-агент не донес до него деньги.
Трех вышеперечисленных пунктов законопроекта достаточно, чтобы уничтожить или загнать в глубокую тень большинство производителей и продавцов турпродукта.
Но это еще далеко, далеко не все.
…
К примеру, поправки предусматривают создание единой базы туров для внедрения электронной путевки. Проект, очень дорогостоящий и технически сложный, по мнению многих экспертов, создаст угрозу утечки информации о клиентских базах туроператоров, а также ущемит права граждан на неприкосновенность частной жизни.
Еще в законе появляются такие понятия, как дисквалификация должностных лиц турфирмы и несоответствие должностных лиц требованиям к деловой репутации. Идея в том, чтобы не пускать в бизнес предпринимателей, которые ранее уже нанесли ущерб партнерами и клиентам. Отметим, что практической пользы от данной инициативы не ожидается, а вот неудобства для руководителей турфирм будут серьезные.
К примеру, чтобы туроператора внесли в госреестр, его гендиректор, замгендиректора и главный бухгалтер должны будут подтвердить, что у них отсутствуют непогашенные судимости. Подать заявление на соответствующую справку можно в зональный центр ГУ МВД РФ или через портал «Госуслуги». А забирать документ придется лично – строиться живьем в одну очередь с криминальным элементом и школьными учителями (им с недавних пор тоже надо доказывать отсутствие судимости).
Это из разряда несуразностей, просто для примера.
Итоговый же вывод такой: проект закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории РФ» – это буквально приговор участникам туристической отрасли в России.
Может даже возникнуть ощущение, будто бы авторы законопроекта хотели уничтожить реальный туристический бизнес в России. На самом деле задача перед ними, конечно, стояла другая: полностью защитить потребителей на случай банкротства любой турфирмы. И получилось так, что многочисленные предложения, направленные на решение этой задачи, разом вошли – то есть нагромоздились – в один законопроект.
Минкульт будет защищаться
Посмотрим теперь, какие силы будут влиять на процесс доработки поправок между первым и вторым чтением в Государственной думе.
Прежде всего, это министерство, в недрах которого упомянутые поправки созрели, – то есть Минкульт и подведомственный ему Ростуризм.
Главным докладчиком по законопроекту на заседании Госдумы 25 февраля выступал замминистра культуры РФ Григорий Ивлиев, который заявил, что законопроект в его нынешнем виде сделает туристический рынок прозрачным и будет служить залогом доверия к нему со стороны потребителей. И если его успеют принять уже в эту сессию парламента, отметил г-н Ивлиев, то все риски в туризме снизятся на порядок. Глава Ростуризма Олег Сафонов добавил, что и в его ведомстве, и в Минкульте сделано все необходимое, чтобы поправки заработали практически сразу.
Оставим такие заявления без комментариев. В конце концов, нет ничего удивительного в том, что авторы защищают свое детище, каким бы оно ни получилось в результате полугодовых мучительных потуг и согласований с министерствами и ведомствами. Конечно, они будут последовательно вести проект к принятию в третьем чтении.
Позиции Минкульта в деле о туристической законодательной реформе весьма сильны, отмечает Георгий Мохов – известный в отрасли юрист, замминистра культуры Московской области (человек в административных делах, конечно, сведущий). По его словам, в Думе прислушиваются к мнению профильного ведомства, которое будет отвечать за реализацию нового закона. И если Минкульт с Ростуризмом уже провели свой законопроект через все чистилища – согласовали с Минфином, Минэкономики, ФАС и т. д., – то молчаливому большинству парламентариев, которым до туризма особого дела нет, проще принять их сторону, чем выдвигать какие-то возражения и нести за них ответственность.
Это с одной стороны.
Профильный комитет – за СРО
С другой стороны, нельзя скидывать со счетов позицию профильного комитета Госдумы, курирующего туризм. Именно Комитет по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству будет принимать и обобщать замечания-предложения по законопроекту. А это можно делать всерьез или же формально, под общим флагом необходимости защищать потребителя.
Тут надо отметить, что профильный комитет в деле законодательной реформы на туристическом рынке активно продвигает свою особую позицию.
На заседании Госдумы 25 февраля председатель этого комитета Игорь Руденский, видный представитель фракции Единая Россия, говорил о необходимости пересмотреть ряд положений законопроекта: отказаться от фонда персональной ответственности, положения об исключении из госреестра туроператоров за неверный прогноз числа туристов за год и от повышения размера финобеспечения. А главное, г-н Руденский заявил, что в туристическом бизнесе необходимо внедрять саморегулирование.
Вообще думский Комитет по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству давно и планомерно проводит линию СРО в различных отраслях, теперь вот ищет ей применение в нашей сфере. И встретил поддержку среди туристической общественности – со стороны Андрея Гаврилова, президента Альянса туристических агентств (АТА).
В интервью «ГЛ» Андрей Юрьевич сказал, что поскольку фракция Единая Россия в парламенте влиятельна, то шансы узаконить СРО – весьма высокие.
Наблюдатели, однако, отмечают: идея саморегулирования, будучи внесенной в законопроект, принципиально изменит логику документа. И тогда его придется заново провести через все инстанции – согласовывать с Минюстом, с Минфином, с Минэкономики, с ФАС… Процесс длительный. Между тем, есть установка принять поправки в туристический закон уже в текущую парламентскую сессию, пока не начался летний сезон. Так что пропагандистам саморегулирования придется отложить эту тему до лучших времен, полагают их оппоненты.
Чего хотят ассоциации
Теперь о том, чего добиваются и на кого опираются политически активные слои рынка, интересы которых выражают РСТ и АТОР.
Российский союз туриндустрии – против саморегулирования, против нагромождения разнообразных фондов в «Турпомощи», против повышения ФИГ. По словам вице-президента этой общественной организации Юрия Барзыкина, предпринимателям надо дать выбор: либо оформлять фингарантии (в прежних размерах), либо сдавать деньги в фонд персональной ответственности «Турпомощи». А для компаний с крупными масштабами бизнеса следует предусмотреть комбинированный вариант: фингарантии плюс фонд. Также РСТ настаивает на том, чтобы внести в закон о туризме требование в обязательном порядке выдавать туристам обратные авиабилеты (сейчас это закреплено только в правилах реализации турпродукта).
На прямой вопрос о том, кто в Думе поддерживает позицию РСТ, Юрий Александрович сказал: «Работаем с руководством фракции «Единая Россия», хотя г-н Руденский и утверждает, будто с саморегулированием все решено, но… я не думаю, что это так. И в «Справедливой России» есть понимание, и с жириновцами ведем диалог. ТПП, РСПП, «Деловая Россия»… широкий круг».
Тут еще надо принять во внимание, говорят наблюдатели, что у РСТ три активиста – на государственных должностях. Сергей Шпилько – глава Москомтуризма, Георгий Мохов – замминистра культуры Московской области, Сергей Корнеев – замглавы Ростуризма. Они состоят во всех координационных советах и экспертных группах, вхожи в Думу. Но при этом, по кулуарной информации, между функционерами РСТ и Ростуризмом ощущается некая конкуренция. А в отношениях ведомства Сафонова и руководства АТОР наблюдатели отмечают очевидную холодность.
Ассоциация туроператоров России, как и РСТ, активно участвует в законотворческой деятельности. Она тоже против саморегулирования, против обязательных фингарантий.
По мысли лидеров АТОР, оптимальное решение – дать туроператорам возможность выбора: либо страхование ответственности, либо участие в фондах при «Турпомощи».
В дополнение к уже имеющемуся компенсационному фонду АТОР предлагает создать еще два фонда – персональной ответственности и коллективной ответственности, в который туроператорам следует платить взносы из расчета, соответственно, 500 руб. и 100 руб. с клиента.
«В Комитете Госдумы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству есть люди, которые разделяют нашу позицию, – говорит исполнительный директор АТОР Майя Ломидзе. – Есть они и в Минкульте. Кроме того, мы опираемся на здравый смысл, который не чужд, несмотря ни на что, определенной части чиновников. У нас нет задачи огульно отрицать весь законопроект как таковой. Мы стремимся привести его в соответствие с реальностью, поскольку сейчас все, что касается защиты туристов с помощью фингарантий, представляет собой профанацию».
Прогнозы: условно позитивный и негативный
На момент подготовки этой статьи в коридорах власти принимались решения – быть или не быть турбизнесу России. Комментируя возможный результат, аналитики высказывались условно оптимистично: переписывать законопроект – то есть вносить в него принципиально новые идеи – никто не будет, но самые одиозные и убийственные для бизнеса положения все-таки будут вычеркнуты, и в некоем виде поправки будут приняты к лету – 2015. «Или может найти коса на камень, и тогда слишком сложный законопроект завернут на доработку», – добавляет Георгий Мохов.
Но это, подчеркнем, лишь прогноз. Нельзя исключать и других сценариев, в том числе самых пессимистических.
В онлайн-журнале HotLine.Travel состоялся опрос на тему: «Каковы будут последствия для рынка, если поправки в туристическое законодательство примут в имеющемся виде?» Проголосовали свыше 450 человек. Больше 30% заявили, что туроператоры найдут лазейки в законе, то есть уйдут в тень. Еще примерно 30% высказали иное мнение: большинство турфирм закроются. Остальные же предположили, что туроператоры из-за высокой финансовой нагрузки будут вынуждены резко повысить цены и станут неконкурентоспособными по сравнению с интернет-ресурсами, которые реализуют услуги частным лицам.